會議綜述|“特殊教育事業(yè)發(fā)展與財政投入政策” 分論壇綜述

梁凈、張眉，北京大學中國教育財政科學研究所科研助理。

2017年12月27-28日，由北京大學中國教育財政科學研究所和中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學會教育財政專業(yè)委員會聯合主辦的“第三屆中國教育財政學術研討會暨2017年中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學會教育財政專業(yè)委員會年會”在北京懷柔國科大國際會議中心舉行，本次年會共設12個分論壇，“特殊教育事業(yè)發(fā)展與財政投入政策”是其一。該專題論壇旨在探討我國特殊教育事業(yè)發(fā)展及財政投入的成就、問題和挑戰(zhàn)。來自美國加州大學圣芭芭拉分校教育學院教授王勉、華中師范大學教育學院特殊教育系主任雷江華、北京師范大學特殊教育研究所所長肖非、北京聯合大學特殊教育學院院長許家成、北京大學中國教育財政科學研究所副研究員宋映泉、河北省張家口市教育局基礎教育科科長任忠、北京市海淀區(qū)特殊教育研究與指導中心主任王紅霞、北京市東城區(qū)特殊教育中心學校校長周曄、副校長尚省三，太陽語罕見病心理關懷中心理事魏瑞紅等國內外相關領域的學者、實踐者、教育主管部門負責人及公益機構代表人士出席了本次會議。本文對會議內容予以綜述。

一、我國特殊教育事業(yè)發(fā)展概況

特殊教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分，黨中央、國務院高度重視，教育部等各部委先后出臺了《特殊教育提升計劃（2014—2016年）》和《特殊教育提升計劃（2017—2020年）》等重要文件。近年來，我國特殊教育財政投入大幅增長，殘疾人受教育機會不斷擴大，特殊教育事業(yè)發(fā)展取得了很大的成就。但我國特殊教育整體發(fā)展水平仍然不高，且發(fā)展不平衡。與各級各類教育相比，特殊教育的發(fā)展水平和質量仍有比較大的差距；與特殊教育學校相比，隨班就讀的教育質量仍然很低。特殊教育在地區(qū)間發(fā)展不平衡，中西部農村地區(qū)特別是邊遠貧困地區(qū)普及水平仍然偏低。

（一）我國殘疾人口統(tǒng)計數據及特殊教育概況

根據第二次全國殘疾人抽樣調查數據推算[1]，2006年全國各類殘疾人的總數為8296萬人，我國殘疾人占全國總人口的比例為6.34%。全國有殘疾人的家庭戶共7050萬戶，占全國家庭戶總戶數的17.80%。城鎮(zhèn)殘疾人口為2071萬人，占24.96%；農村殘疾人口為6225萬人，占75.04%。6-14歲學齡殘疾兒童為246萬人，占全部殘疾人口的2.96%。學齡殘疾兒童中，63.19%正在普通學校或特殊教育學校接受義務教育，各類別殘疾兒童的相應比例為：視力殘疾兒童79.07%，聽力殘疾兒童85.05%，言語殘疾兒童76.92%，肢體殘疾兒童80.36%，智力殘疾兒童64.86%，精神殘疾兒童69.42%，多重殘疾兒童40.99%。

2017年，全國共有特殊教育學校2080所；全國共招收特殊教育學生9.15萬人；在校生49.17萬人。其中，視力殘疾學生3.61萬人，聽力殘疾學生9.00萬人，智力殘疾學生26.05萬人，其他殘疾學生10.51萬人。特殊教育畢業(yè)生5.92萬人。普通小學、初中隨班就讀和附設特教班招收的學生5.18萬人，在校生27.08萬人，分別占特殊教育招生總數和在校生總數的56.60%和55.06%。[2]

（二）我國特殊教育發(fā)展的新趨勢

近年來，我國特殊教育的組織形態(tài)發(fā)生了較大的變化，融合教育成為特殊教育的主要組織形式之一，普通學校常態(tài)學生群體中有特殊教育需求的適齡兒童，逐漸成為我國特殊教育的主要增長面。2017年1月通過的新修訂的《殘疾人教育條例》確立了融合教育的基本原則，要求盡最大可能避免將殘疾人排除在普通教育之外，“積極推進融合教育，根據殘疾人的殘疾類別和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式，優(yōu)先采取普通教育方式。”隨班就讀是融合教育的主要形式，原指特殊兒童在普通教育機構中和普通兒童一起接受教育的教育形式。許家成認為，隨班就讀并非指把特殊教育學校的特殊兒童送到普通學校接受教育，而是普通教育學校常態(tài)學生群體中的普遍現象，每個普通班里面都有10%左右的孩子需要特殊服務，如學習障礙、注意力不集中、多動癥等，但這種孩子過去被認為是差生，沒有得到應有的教育干預。因此，未來普通教育常態(tài)學生群體中有特殊教育需求的學生群體，應成為我國未來特殊教育發(fā)展的主要增長面，迫切需要政府在相應的政策中進行回應。

此外，特殊教育資源中心[3]在特殊教育的發(fā)展中也起著越來越重要的作用。

[1]?由國家統(tǒng)計局、第二次全國殘疾人抽樣調查領導小組于2007年5月28日聯合發(fā)布，內容詳見：http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/shehui/2006/html/fu3.htm.

[2]?2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，網址：http://www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html.

[3]?特殊教育資源中心是為本區(qū)域普通學校特殊兒童隨班就讀教學、輔導、咨詢、研究等工作提供支持與保障的組織機構。
二、我國特殊教育財政投入問題

對于我國特殊教育財政投入存在的問題與挑戰(zhàn)，與會人員的意見主要有兩點：一是特殊教育總投入不足，覆蓋面有限，大量有特殊教育需求的適齡兒童沒有獲得特殊教育服務；二是特殊教育經費支出結構亟需改善。

（一）總體投入不足，覆蓋面有限

雷江華認為，我國特殊教育財政投入占教育經費支出比例太低。近年來我國對特殊教育的財政支出明顯增加，但特殊教育學校教育經費支出占全國教育經費支出比例僅為0.3-0.4%，與發(fā)達國家相比，占比極低。據肖飛介紹，發(fā)達國家相應的比例為4-5%，我國臺灣地區(qū)的比例也超過了3%。

多位與會專家指出，由于覆蓋面小，目前我國仍有大量特殊教育兒童的入學機會無法得到保證。由于統(tǒng)計口徑過小，大量有特殊教育需要的兒童未獲得相應的特殊教育服務。王勉認為要解決特殊教育財政投入問題首先要弄清楚特殊教育的體量，即到底有多少人群需要特殊教育服務。根據2010年《世界殘疾報告》（World Report on Disability）[1]，全球殘障發(fā)生率約為15%，超過10億人存在某種類型的殘疾。美國的成人殘障發(fā)生率是22.2%（CDC，2015），學齡段殘障人口比例為12%（USDOE，2016）。根據2006年第二次全國殘疾人抽樣調查數據，中國的殘障發(fā)生率是6.34%，殘障人口超過8200萬。6-14歲學齡殘疾兒童為246萬人，占全部殘疾人口的2.96%[2]。美國總人口3億中，特殊教育的在校生為740萬；而中國13億人口特殊教育在校生僅49.17萬（含在特殊教育學校和普通學校隨班就讀的學生）。因此，與會者認為，我國仍然有大量人群的特殊教育需求沒有得到滿足。王勉認為，如果按照世界銀行和世界衛(wèi)生組織的標準計算，我國應該有2000萬左右需要接受特殊教育的適齡兒童。如果按照美國學齡段殘障人口占總人口12%的比例計算，我國需要接受特殊教育的群體數量遠不止2000萬。無論根據哪個口徑計算，我國特殊教育的普及程度遠遠不夠，特殊教育的受益面極窄。

（二）特殊教育經費結構不合理

我國特殊教育經費支出結構也存在較多問題。一是特殊教育學校生均經費亟需提高。雷江華根據《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，1998-2015年，我國特殊教育學校生均教育經費逐年增長，增長了2.2倍，同期普通中小學的生均經費約增長了1.5倍。由于特殊教育學校班額?。ㄒ话闶瞧胀▽W校班額的1/3），實際特殊教育學校的生均經費增長速度遠低于普通中小學，現有的生均經費仍然不高，無法滿足特殊教育健康發(fā)展的需求。二是對個人和家庭的補助支出不足，且地區(qū)差異顯著。與會者還提出，目前的特殊教育經費主要向特殊教育學校傾斜，對隨班就讀的支持力度不夠，隨班就讀的學校鮮有專業(yè)老師，隨班就讀兒童難以獲得專業(yè)的陪伴。

此外，多位與會者認為，特殊教育經費存在使用結構不合理、供需錯位、效益不高、浪費嚴重的弊端。部分教育需求無法得到滿足，如可用于聘請專業(yè)人員輔助教育教學的經費太少或沒有；與此同時，存在資源過剩的現象，在一些地區(qū)大量經費僅限于購買設備，導致閑置或重復投入。

[1]?由世界衛(wèi)生組織和世界銀行于2011年聯合發(fā)布。內容詳見： http://www.who.int/disabilities/world_report/2011/report/zh/.

[2]?2017年，全國共有在校特殊教育學生人數49.2萬人。
三、對我國特殊教育發(fā)展的主要政策建議

2014年以來，按照國務院要求，各地組織實施了第一期特殊教育提升計劃（2014-2016年）。在各級政府扎實推動下，2013-2016年間，特殊學校從1933所增加到2080所，在校接受特殊教育的學生人數從36.8萬人增加到49.17萬人，比2013年新增12.36萬人，普及水平提高了33.58%，義務教育階段特殊教育生均公用經費財政撥款標準提高到6000元以上[1]。第二期特殊教育提升計劃（2017-2020）正在推進落實。在此背景下，與會者對當前特殊教育的發(fā)展提出了如下建議：

（一）新時期特殊教育工作的重點

1．加強特殊教育立法工作

與會者認為，特殊教育不立法阻礙了特殊教育政策的系統(tǒng)落實，使得特殊教育的發(fā)展難以實現質的飛躍。有與會者建議借鑒美國相關的立法經驗。1975年，美國國會制定了《所有殘疾兒童教育法》（Education for All Handicapped Children Act）。該法的主要目的有四個方面：確保所有殘疾兒童都能接受免費的、合適的公立教育，強調特殊教育和與之相關的服務要滿足殘疾兒童的需要；確保殘疾兒童及其父母或監(jiān)護人的權利受到保護；幫助州和地方政府為所有殘疾兒童提供教育做好準備；評估確保為殘疾兒童做出的努力的有效性。這部法被稱為美國教育史上最重要的一部教育法，此法的基礎是相信不僅所有殘疾生能從公立學校受益，而且接受滿足其特殊需要的公立教育是殘疾生的權利?！端袣埣矁和逃ā芬呀洷恍拚秊椤稓埣踩私逃ā罚↖DEA-Individual with Disabilities Education Act），成為美國每個老師必須知道且了解的重要教育法律。法律規(guī)定所有3-21歲的各類殘疾學生，從三歲起就可以享受免費的特殊教育直至21歲。不管殘疾程度如何，都有權接受公立學校免費并滿足其個體需要的特殊教育服務。只要是經過家長申請，醫(yī)生鑒定，學校特殊教育老師證明，都可以歸于特殊教育范疇。

目前我國沒有特殊教育法，我國特殊教育的發(fā)展由《殘疾人教育條例》提供指導和規(guī)范。由于《殘疾人教育條例》法律效力不高，難以引起各界足夠的重視，對特殊教育的發(fā)展不能起到應有的作用。許家成認為，當前各地發(fā)展特殊教育很大程度上依靠主管人員對特殊教育的認識，無法確保不同地區(qū)之間特殊教育發(fā)展的均衡性，迫切需要通過立法來保障特殊教育的發(fā)展。

2．加強專業(yè)師資隊伍建設

專業(yè)隊伍建設是發(fā)展特殊教育的核心問題。與會者的相關建議包括：（1）提高特殊教育在各級教育主管部門中的重要性。有與會者分享了美國的經驗。美國聯邦教育部特殊教育及康復服務司在美國教育系統(tǒng)里是非常受重視的機構。（2）重視教師在職培訓。建議加大對特殊教育教師培訓經費的投入，將在職培訓納入到特殊教育財政投入中，為特殊教育教師在職期間讀學位、參加會議、參加培訓提供專項經費支持。（3）增加特殊教育人才供給。針對目前特殊教育專業(yè)的師資供給遠遠不足的現狀，與會者建議，應加大經費投入，支持在高等師范院校乃至普通高校中開設特殊教育專業(yè)和特殊教育課程，培養(yǎng)特殊教育專業(yè)人才。美國28萬多特殊教育師資中，有90%以上是在普通學校培養(yǎng)的。與之相比，我國普通學校的特殊教育專業(yè)師資嚴重缺乏，亟需得到補充和培訓。（4）提高教師福利待遇。除了提高薪資待遇外（如加大對特殊教育教師的津貼補助），由于教育對象的特殊性，特殊教育教師工作壓力較大，建議為特殊教育教師提供心理疏導。

此外，北京市東城區(qū)特殊教育中心學校尚省三副校長提出，在殘疾兒童學前教育階段，應該由醫(yī)療人員、兒童醫(yī)生、物理治療師、行為分析師、看護輔助人員等人員建立一個專業(yè)團隊對殘疾兒童進行評估，幫助家長選擇合適的安置方式，為此，加強相應的專業(yè)隊伍的建設尤為必要。

（二）關于特殊教育財政投入策略的建議

1. 加大對特殊教育的總體投入

我國特殊教育欠賬太多，覆蓋面有限，發(fā)展水平低下，加大對特殊教育的總體投入成為與會者的共識。與會者的相關建議包括：

首先，增加對特殊教育的經費投入。一是增加投入以提高特殊教育的覆蓋面。2006年，6-14歲學齡殘疾兒童為246萬人，但2017年在讀特殊教育學生僅為49.17萬人，仍有大量適齡兒童沒有接受特殊教育，要滿足這部分人群的特殊教育需求，仍需大量增加投入。二是通過殘疾人就業(yè)保障金等方式增加特殊教育經費來源。雷江華建議，應提高殘疾人就業(yè)保障金的征收和使用效率。當前有多少殘疾人就業(yè)保障金實際用到了殘疾人身上，對此還缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)計，需要制定明確的政策來對殘疾人保障金的征收和使用進行規(guī)范和指導，以便增加經費來源、同時提高經費的使用效率。

第二，優(yōu)化特殊教育學校經費支出結構，提高經費使用效率。一是提高對教師的特殊教育津貼補助標準；二是將班師比作為對特殊教育投入的重要考量因素。從普通學校班級規(guī)模與特殊學校班級規(guī)模來看，普班40-50人，特班10-12人，特殊學校按普通學校同額拔款，忽略了班師比的問題。三是在保持對特殊教育的投入基礎上，加大對融合教育尤其是隨班就讀的投入力度。四是在財政教育支出上傾斜支持特殊教育，在改善辦學條件的同時，將財政投入的重心從硬件轉向軟件，包括高校的特殊教育專業(yè)能力建設、普通中小學的特殊教育專業(yè)能力建設等。

2．加大對家庭的支持

與會者建議，應實現對家庭經濟困難學生資助的全覆蓋，優(yōu)先保障特殊困難群體。由于特殊兒童需要父母更多的陪同和照顧，很多父母中一方因此放棄了工作，家庭失去了重要的經濟來源，因殘致貧成為很多特殊兒童家庭中較為普遍的現象。與會者建議對特殊教育學生的在家教育實施補貼，幫助這部分人群獲得一定質量的康復和教育服務。具體可以硬件和軟件的形式進行支持，如交通補貼、陪讀以及送教上門（包括給家庭提供心理支持）等。此外，還有與會者提出，通過社區(qū)支持的方式支持殘疾人生活。

3．對民間/市場力量提供扶持

目前民間/市場力量是我國特殊教育服務供應的重要力量。舉辦特殊教育的社會組織具有自身優(yōu)勢：一是對殘障群體及其需求狀況更為了解，二是可對接不同的資源。為了更好地發(fā)展特殊教育事業(yè)，與會者建議，除了通過社會組織、團體等幫助宣傳特殊教育外，還要對民間力量舉辦的特殊教育提供支持。除了提供資源支持外，相關法律政策的制定也需要聽取這些機構的聲音。

4．加大對專業(yè)師資隊伍和融合教育的財政支持

特殊教育領域教師隊伍的建設是與會者最關心的議題。有與會者提出了若干穩(wěn)定特殊教育教師隊伍的建議。主要包括：一是提高教師的收入；二是給特殊教育教師提供其他福利，如在養(yǎng)老金政策上予以傾斜；等等。通過各種政策舉措，讓更多的優(yōu)秀人才進入特殊教育行業(yè)并留得住，成為特殊教育行業(yè)的專家。

融合教育是當前我國特殊教育發(fā)展的趨勢，特殊教育財政投入政策也應隨著特殊教育組織形式的變革而變革。許家成認為，新時期的特殊教育財政應改變以往以特殊教育學校為對象的集中投入方式，逐漸轉變?yōu)橐匀诤辖逃秊橹鞯姆稚⑹酵度?。未來的特殊教育經費應該同時保障隨班就讀的融合教育和現有的特殊教育學校兩大部分。盡管《殘疾人教育條例》提出將特殊教育學校向融合教育轉型作為一個基本方向，但特殊教育學校的主要功能是為嚴重殘疾的適齡兒童提供服務，特殊教育學校的經費不應因為這一轉型而減少。在投入因素上，需要考慮將輔助技術如物理治療等納入預算。目前融合教育中的資源教室建設存在著較大的資源浪費問題，因此對融合教育的投入還要考慮到經費使用的有效性。

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